早期的防洪減災，多以工程措施為主要手段，但隨著都市快速發展，以及氣候變遷帶來的極端降雨更加嚴峻，僅仰賴工程措施，反而可能會增加長期的洪災風險。
過去在「洪水災害都應該得到控制」的普遍認知背景下，防洪工程，如堤防，被視為洪泛平原可安全發展的象徵，而「工程措施有其極限、殘餘風險（residual risk）始終存在」的事實則被忽略，形成「堤防效應」（levee effect）的矛盾。
堤防效應（levee effect）議題最早源自於美國洪泛平原土地利用變遷的相關研究，指的是城市發展往往會增加興建堤壩等防洪措施，因而使人們認為易淹水地區在防洪工程的保護下即可安全發展，形成一種虛假安全感(a false sense of security)，而未對土地利用進行適當的限制或管理，造成災害暴露度隨著人口、建物與資產於易淹水地區的投入而增加。以美國為例，洪水保險費率圖（Flood Insurance Rate Map, FIRM）是國家洪水保險計畫（National Flood Insurance Program, NFIP）中法規與洪水保險的重要基礎，規範了洪泛區的建築要求與應支付的保費。
而美國聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）所認可的堤防（accredited levee）後方的 100 年重現期洪水易淹水地區，在洪水保險費率圖上卻被註記了「因堤防興建而風險降低之區域」（area with reduced risk due to levee），此區域並未被強制投保洪水保險，於此區域的開發也未被禁止，因此，常看到在此易淹水地區內的新建物、新開發。再者，洪水保險費率圖目前仍是以現有條件來繪製，並未考慮未來的土地利用開發或氣候變化。然而，防洪工程的減災能力有其極限，當降雨事件強度超過防洪工程設計標準時，堤壩潰決或損壞所造成的潛在損失也因此增加。
由於意識到工程結構式減災策略有其極限，目前世界多處已開始導入各類型非工程結構減災措施，如疏散避難規劃、自主防災社區等。但面臨極端事件，超過防洪工程保護標準之「殘餘風險」的因應關鍵在於全局考量的土地利用管理，同時，搭配風險溝通、準備應變、建物規範等多個手段亦為重要，此應是全球減災管理與規劃者均必須面對的課題。
圖一 「殘餘風險」指的是當降雨事件強度超過防洪工程設計標準時，堤壩潰決或損壞所造成的潛在損失，其會因都市發展等使得暴露度增加，而造成損失增加。（摘自：RREFlood國際合作計畫簡報材料與Ludy and Kondolf 2012文章。）
參考文獻：
FEMA (Federal Emergency Management Agency). 2021. Guidelines and standards for flood risk analysis and mapping activities under the risk MAP program. https://www.fema.gov/flood-maps/guidance-reports/guidelines-standards
Kondolf, G. M., and Lopez-Llompart, P. (2018). National-Local Land-Use Conflicts in Floodways of the Mississippi River System. AIMS Environ. Sci. 5 (1), 47–63. doi:10.3934/environsci.2018.1.47
Ludy, J., & Kondolf, G. M. (2012). Flood risk perception in lands “protected” by 100-year Levees. Natural Hazards, 61, 829–842. https://doi.org/10.1007/s11069-011-0072-6
Serra-Llobet, A., Tourment, R., Montané, A., and Buffin-Belanger, T. (2022). Managing Residual Flood Risk behind Levees: Comparing USA, France, and Quebec (Canada). J. Flood Risk Manage. e12785. doi:10.1111/jfr3.12785
[1] RREFlood為貝蒙論壇國際合作計畫：The Residual Risk of Extreme Floods: A Challenge for Achieving the Sustainable Development Goals（譯為「實現永續發展目標之挑戰 - 極端洪水的殘餘風險」），由國立成功大學、美國University of California at Berkeley、德國Hamburg University of Technology、法國University of Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines、與越南Vietnam National University共同合作。
作者資訊
王筱雯 成功大學水利及海洋工程學系教授/ 成大防災研究中心主任
本文同步刊登於2023防災教育花路米第二期
本文摘錄自成大防救災前瞻通訊平台